Congresso MD

Documento redatto dal "gruppo civile" al XIV Congresso di Magistratura Democratica.

XIV Congresso Nazionale di Magistratura Democratica

Documento sulla giustizia civile

1. Il processo riformatore avviato negli anni '90 e il successivo disimpegno sul piano politico

Il processo riformatore avviato agli inizi degli anni '90 per restituire capacità di funzionamento alla giustizia civile, e portato avanti con l'attuazione della novella sul processo civile e della legge sul giudice di pace, l'introduzione dei g.o.a. per la definizione degli arretrati, e l'unificazione degli uffici giudiziari di primo grado, aveva cominciato a produrre i primi effetti, per quanto, essenzialmente, solo nei giudizi di primo grado ed in modo disomogeneo sul territorio nazionale. Ma a quei primi interventi, che si ponevano come semplici tasselli di ciò che avrebbe dovuto costituire un più ampio, coerente ed organico disegno riformatore, non ha fatto seguito il sostegno indispensabile affinché potessero prodursi risultati diffusi e duraturi.

Il Ministro, cui competono l'organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia, ha dichiarato che non intende iniettare nuove risorse in un sistema che non funziona, e che ogni intervento sul piano organizzativo è stato accantonato fino a quando non sarà attuato un nuovo equilibrio tra politica e magistratura e non verrà realizzata una complessiva riforma dell'ordinamento giudiziario. Conseguentemente:

- i fondi destinati alla giustizia hanno subito un taglio del 10%, e si registra un regresso significativo nelle stesse disponibilità di cassa degli uffici giudiziari, in molti dei quali scarseggiano perfino la carta ed i ricambi per i personal computer o la benzina per le autovetture;

- la prospettiva di revisione delle circoscrizioni giudiziarie è stata abbandonata;

- non si sa quando verranno attuati il riassetto organico della magistratura onoraria e la redistribuzione sul territorio;

- ben due dei tre concorsi previsti dalla legge n. 48 del 2001 per l'aumento dell'organico della magistratura sono stati differiti ancora di un anno, nonostante le quotidiane disfunzioni della giustizia ed i rinvii e ritardi che continua a subire la trattazione dei processi, anche nei settori più delicati della giurisdizione come quelli relativi alle controversie di lavoro;

- non si pone rimedio alle rilevanti carenze di organico del personale amministrativo, né vengono attuate le già deliberate misure di riqualificazione del personale, che avrebbe dato la possibilità di introdurre almeno parzialmente l'ufficio del giudice;

- nulla si fa per affrontare la drammatica situazione delle notificazioni, causata dalla scopertura di organico del personale giudiziario e da modifiche normative che hanno accresciuto enormemente le formalità processuali;

- manca ogni concreta assicurazione in ordine allo sviluppo ed al completamento di numerosi progetti informatici per i quali sono state già spese somme consistenti.

2. Gli attacchi ai giudici e i tentativi di ridimensionamento della giurisdizione ordinaria.

Si assiste nel contempo ad una escalation la quale - attraverso ripetuti e sistematici attacchi ai magistrati nell'esercizio delle loro funzioni; l'introduzione di leggi sostanziali e norme processuali di manifesto privilegio; lo scavalcamento, reso possibile dalla legge, del principio del giudice naturale; il pretesto delle posizioni culturali e delle appartenenze ideali dei magistrati come strumento per screditarli e farli apparire inaffidabili nell'esercizio delle loro funzioni; la più generale curvatura restauratrice insita nel progetto di riforma dell'ordinamento giudiziario - converge verso il ripristino del giudice "bocca della legge" che veniva definito impolitico sol perché prono e ossequiente al potere politico dominante, un giudice che stava al di sotto della Costituzione in quanto obbediva alla legge anche quando la legge era in contrasto con la Costituzione.

L'emarginazione progressiva della giurisdizione si inserisce in un contesto che vede crescere povertà e disuguaglianze ed appannarsi fondamentali garanzie dello Stato sociale e della dignità della persona. Da un lato al processo del lavoro si tende a sostituire una giustizia arbitrale "disancorata dal dovere di applicare le norme inderogabili e lontana dai modelli alternativi di risoluzione delle controversie tipici della materia lavoristica"; dall'altro lato le funzioni di giustizia vengono rimodellate con sempre più estesa sottrazione al giudice ordinario di controversie relative ad interessi di precisa rilevanza costituzionale, con relativa attribuzione al giudice amministrativo della giurisdizione sui diritti in settori vitali dell'economia e dei beni di primaria importanza per la collettività (.. ). Un ritorno all'indietro rispetto all'evoluzione organizzativa dello Stato che, sulla spinta di istanze più marcatamente democratiche insite nella Costituzione repubblicana, aveva finito con mettere in crisi la concezione autoritativa su cui era stato tradizionalmente fondato il rapporto tra P.A. e cittadino, facendo emergere come corollario l'esigenza di un controllo giurisdizionale non più limitato al solo profilo della legittimità degli atti della P.A., ma esteso all'esercizio della stessa funzione amministrativa.

3. Le riforme che servono alla giustizia.

Denunciare i rischi di "una giustizia "a due velocità" che scarica l'inefficienza del servizio su chi è meno in grado di sopportarne i costi ed ritardi", ed il pericolo di un mercato che "pretende un giudice diverso o minaccia di fare senza giudici" (sono parole di Carlo Verardi), significa ribadire la necessità del buon funzionamento della giustizia civile, e quindi ribadire che occorre:

a) assicurare strutture e mezzi adeguati;

- colmare i ritardi nell'attuazione della legge sull'aumento dell'organico in magistratura;

- provvedere alla rapida copertura delle vacanze degli organici del personale amministrativo e degli ufficiali giudiziari, alla costituzione dell'ufficio del giudice ed alla riorganizzazione territoriale degli uffici secondo criteri dei efficienza e di funzionalità;

- dare seguito concreto al sistema di monitoraggio dei flussi giudiziari elaborato dalla commissione "paritetica" CSM/Ministero nella prospettiva di avviare una conoscenza veridica e completa del lavoro giudiziario e della situazione dei diversi uffici quale premessa per una migliore organizzazione ed una più efficace gestione delle risorse, la cui sperimentazione si è arenata senza che si conoscano le misteriose "resistenze esterne" cui il Ministro continua a fare accenno.

Anche l'estesa utilizzazione di tecnologie all'interno di progetti organizzativi che tengano conto di tutte le componenti del servizio, e l'impiego moderno ed efficace delle risorse umane, adeguatamente formate e responsabilizzate, concorrono a realizzare il miglioramento del servizio nell'ottica degli artt. 97 e 111 della Costituzione.

b) Per migliorare il funzionamento della giustizia civile servono anche appropriate modifiche della disciplina processuale.

Il fatto che nella giustizia civile si fosse manifestata un'inversione di tendenza con la diminuzione degli arretrati nei tribunali, era in parte dovuto anche all'applicazione consapevole delle norme del processo ed al responsabile esercizio dei poteri direttivi da parte del giudice, favoriti anche dall'opera di chiarificazione della dottrina e della giurisprudenza e dall'intensa attività di formazione professionale portata avanti dal Consiglio superiore della magistratura. Non mancavano e non mancano prassi disapplicative, con il vuoto succedersi delle udienze iniziali. Il rimedio, però, non può consistere nella resa a queste prassi, ma deve essere ricercato sul terreno dell'organizzazione, dell'esercizio delle funzioni attribuite ai presidenti di sezione dall'art. 47 quater ord. giud., delle valutazioni di professionalità., salva una razionalizzazione del rito capace di evitare il vuoto succedersi delle udienze senza perdere i benefici della collaborazione tra giudice, parti e difensori nella fase preparatoria della causa, una collaborazione che aiuta a comprendere meglio le posizioni sostanziali dedotte nella lite, a farle emergere o a precisarle, a favorire anche approdi conciliativi e di superamento del conflitto.

Non va in questa direzione la proposta di riforma del processo civile (divenuta già legge nel campo del diritto societario e nelle altre materie indicate dal d.lgs. n. 5/2003), per la quale è ridimensionato, con il rischio di ridursi a mera formalità burocratica, il ruolo del giudice nell'attività di determinazione del thema decidendum e del thema probandum.

Il meccanismo previsto per attuare questo radicale mutamento - con una riforma che rimetta alle sole parti ed ai difensori le attività di trattazione e di raccolta del materiale istruttorio con intervento del giudice solo per la decisione finale e per la risoluzione di eventuali incidenti o contrasti - non appare idoneo a realizzare l'uguaglianza sostanziale e a riportare efficienza nella giustizia civile; si pone anche in contrasto con tendenze dei modelli anglosassoni, che hanno recentemente valorizzato il ruolo del giudice di direzione del processo, a fini sia di efficienza che garanzia di parità delle parti.

c) Alla maggiore funzionalità della giustizia civile giovano poi sicuramente la semplificazione delle forme processuali (purché la semplificazione non si risolva in sacrificio di necessarie garanzie; la possibilità di notificazioni e comunicazioni a mezzo fax e posta elettronica; l'allentamento del rapporto di strumentalità necessaria tra misura cautelare "ante causam" e giudizio di merito; l'introduzione di un procedimento semplificato di condanna a cognizione sommaria sul modello del referé francese; la previsione - quali aspetti di una più generalizzata esigenza di riforma del processo esecutivo - di forme di esecuzione processuale indiretta, di misure coercitive, di strumenti di ricerca di beni mobili da pignorare. Anche il completamento della informatizzazione degli uffici e la realizzazione del processo telematico, cui sono legati un profondo rinnovamento nel modo di porsi dei diversi operatori professionali con l'organizzazione del proprio lavoro, giova ad un salto di qualità sul terreno della cultura organizzativa, della resa professionale e della stessa qualità della giurisdizione.

d) I principi del "giusto" processo e della sua ragionevole durata - oltre che l'art. 245 del d. lgs, n, 51/1998 - impongono poi di rimodellare compiti e funzioni della magistratura onoraria nel quadro della cornice costituzionale di riferimento e nel senso della funzionalità complessiva del servizio giudiziario, di riorganizzare la distribuzione sul territorio degli uffici del giudice di pace, di affrontare senza più indugi il problema dell'indipendenza anche interna dei magistrati onorari rendendo tra l'altro trasparente e verificabile l'esercizio delle funzioni dei coordinatori dei giudici di pace e facendo in modo che la formazione costituisca anche per la magistratura onoraria il principale veicolo di indipendenza.

e) Il "giusto" processo e la sua ragionevole durata si ottengono infine con misure dirette a realizzare un tramite effettivo di tutela per tutti, abbienti e meno abbienti (e misura adeguata di assistenza ai non abbienti non può considerarsi la riforma sul patrocinio a spese dello Stato, recentemente entrata in vigore); facendo crescere accanto e intorno al processo una fitta rete di strumenti capaci di favorire il superamento e la composizione dei conflitti senza necessità di ricorrere al giudice; facendo in modo che ogni giurisdizione si caratterizzi per omogeneità di garanzie sotto il profilo della terzietà ed indipendenza del giudice, e di regole processuali capaci di assicurare la pienezza del contraddittorio e l'effettività della risposta di giustizia.

4.Le responsabilità ed i doveri dell'autogoverno.

La maggiore efficienza della giustizia civile è un obiettivo che può essere raggiunto solo se ciascuna istituzione, nell'ambito delle rispettive competenze e nello spirito della leale e fattiva cooperazione, sia seriamente impegnata a perseguirla

Il buon andamento della giustizia civile non richiede soltanto buone leggi, mezzi adeguati e servizi efficienti. Esso investe direttamente anche i compiti dell'autogoverno e postula tra l'altro un forte rinnovamento di cultura organizzativa, poiché è anche lì, sul terreno dell'organizzazione, che si riscontrano non di rado insufficienze, inerzie, disimpegni, a volte così gravi e intollerabili che ancora oggi esistono uffici giudiziari in cui la riforma sul giudice unico sembra essere una realtà estranea e lontana.

La vita di interi uffici si svolge a volte al di fuori di chiari e comprensibili programmi organizzativi, senza alcuna verifica in ordine all'andamento del servizio, nella mancanza di qualunque momento di confronto per ricercare le soluzioni più adeguate alle sue necessità, e con rinuncia non solo a stimolare momenti di studio, di approfondimento, di dibattito giurisprudenziale, ma anche all'esercizio delle forme più elementari del potere-dovere di vigilanza.

Organizzare gli uffici, oggi, vuol dire anzitutto darsi carico della durata e dei tempi di accesso al processo. In qualsiasi situazione, per quanto disastrata, è possibile individuare almeno qualche procedimento cui assicurare la ragionevolezza (se non della durata dell'intero processo) almeno del tempo di primo accesso del cittadino al suo giudice. In qualsiasi deserto è, infatti, possibile coltivare alcune oasi che restituiscano al cittadino il senso concreto della giurisdizione come oggetto di esperienza.

Essere indipendenti non significa comportarsi come se del modo in cui organizza e si fa il proprio lavoro non si dovesse rendere conto a nessuno. Verso la sciatteria e il disimpegno non si può avere alcuna indulgenza, perché è anche da lì che nascono i disagi e i disservizi per gli utenti, oltre al discredito dell'istituzione giudiziaria ed al suo allontanamento dalla coscienza collettiva.

Non dobbiamo stancarci di ripetere che il buon funzionamento della giustizia postula anche criteri di rigorosa selezione nella nomina dei dirigenti degli uffici e nel conferimento degli incarichi semidirettivi, implica capacità di intervento contro ogni forma di abuso, di inettitudine o di inerzia; annovera tra le sue condizioni un sistema di verifiche periodiche ed effettive della professionalità. Come annovera la capacità di saper riconoscere le prassi virtuose e i modelli positivi, di incentivarle e favorirne la diffusione.

5. I compiti della magistratura ed il ruolo della giurisdizione.

La costruzione di una nuova idea di cittadinanza, che "assuma come premessa necessaria la saldatura tra il riconoscimento dei diritti umani universali - civili, politici e sociali - a tutti gli essere umani e la consapevolezza della dimensione ormai pluriculturale delle società democratiche", rimanda ad un processo assai complesso, di cui sono parte integrante i comportamenti e le politiche degli Stati nazionali, il futuro della Carta europea dei diritti e la direzione in cui si evolverà il processo di costituzionalizzazione in atto, ma a cui concorrono necessariamente anche le giurisdizioni dei diversi paesi, l'opera dell'avvocatura nel farsi tramite di promozione e affermazione di diritti, il ruolo del mondo accademico e della cultura giuridica complessivamente intesa.

Se la giurisprudenza sarà chiamata ad essere, sempre più spesso, il campo di un grande confronto civile e democratico, un argine agli arbitrî ed alle logiche conformatrici del mercato, un tramite di adeguamento delle legislazioni nazionali ai principi di un nuovo costituzionalismo fondato sui diritti universali e sulla solidarietà tra persone, ognuno deve saper ritrovare il senso e l'utilità della propria funzione, sentendosi partecipe del processo di costruzione che raccoglie questa spinta universale. Una partecipazione che non si risolve nella fredda o distratta applicazione di tecniche giuridiche, ma è opera di attenta e paziente comprensione dei beni materiali e dei valori sostanziali in gioco e, proprio per questo, non può maturare nel distacco, nell'isolamento o nell'atarassia, ma richiede confronto continuo, sensibilità culturale, capacità di ascolto. Di qui, tra l'altro, il ruolo strategico della formazione professionale e l'insostituibile funzione degli Osservatori sulla giustizia civile, che nella pratica del dialogo e del confronto hanno saputo dare espressione concreta alla comune cultura della giurisdizione accomunando magistrati, avvocati, docenti universitari e personale giudiziario, al di fuori di ogni logica di appartenenza, nella consapevolezza che la risposta alle difficoltà di funzionamento della giustizia civile deve essere cercata riaffermando, nei diversi ruoli, la fedeltà ai valori ed ai principi della Costituzione e, in particolare, a quello dell'art. 3, co. 2° ed al principio del giusto processo, come strumento di inveramento e di garanzia dei diritti e delle libertà.